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董珂 张菁:加强层级传导,实现编管呼应——城市总规空间类强制性内容的改革创新研究

规划中国2019-05-14 14:48:42

作者信息:

董  珂,男,博士,中国城市规划设计研究院绿色城市研究所所长、教授级高级城市规划师,中国城市规划学会城市总体规划学术委员会秘书处成员。

张  菁,女,中国城市规划设计研究院副总规划师、教授级高级城市规划师,中国城市规划学会城市总体规划学术委员会副主任委员。


城市总体规划是国家空间规划体系中的关键层次,是发挥城乡规划战略引领和刚性控制作用的核心环节,是城市政府推进城市规划建设管理工作的重要手段。

城市总体规划是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手之一。2017年2月,习近平总书记考察北京工作时强调:“城市规划在城市发展中起着重要引领作用,要立足提高治理能力抓好城市规划建设。”“总体规划经法定程序批准后就具有法定效力,要坚决维护规划的严肃性和权威性。”

为提高城乡规划的科学性,城市总体规划(以下简称“总规”)编制改革势在必行,并已初见成效,《城市总体规划编制管理审批办法》即将出台。


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 总规强制性内容在

 空间规划体系中的作用

应当认识到,城乡规划的法理权威基础源自“一书三证”的规划建设许可制度,和以强制性内容“刚性传递”为纽带的层级体系。如果总规与下位规划脱节,则总规的严肃性就无从谈起。因此,必须强化总规与下位规划的有效衔接,明确规定下位规划需要落实的管控要求,使得城乡规划编制体系不致出现“断链”(图1)。

▲ 图1 | 城乡规划体系中强制性内容的层级传导(刚性传递)

Fig.1  The hierarchical transmission of compulsory content in urban and rural planning system (rigid transmission)

同时,城乡规划的权威性还体现在编制、实施、监督三者的“三足鼎立、相互指导、相互制约”的关系上(图2)。如果只强化编制、实施,而不强化督察,或者督察的方式存在问题,则城乡规划体系的权威性将难以保证。因此,也需要尽快改革创新总规的督察工作,明确总规督察的层级、方法和手段,以保障城乡规划的权威性。

▲ 图2 | 城乡规划编制、实施、监督的关系

Fig.2  The interaction among planning compilation, implementation, and supervision

因此,无论是从城乡规划体系的上下位规划衔接来看,还是城乡规划编制、实施、监督三位一体的关系来看,总规改革都是一个系统工程,在“重新认识城市规划”、“科学编制城市规划”的基础上,未来应当重点从“依法执行城市规划”、“加强过程监督管理”入手,提高总规的严肃性和权威性,而其中的关键问题,就是如何有效发挥总规的“刚性控制作用”。具体来说,就是要解决好总规强制性内容,特别是其中的空间类强制性内容如何科学编制、如何严格实施、如何准确监督的问题。

这里所谓的“总规空间类强制性内容”,是指总规强制性内容中涉及空间布局的约束性要求,包括:市域“三空间”(生态、农业和城镇空间),市域“三线”(生态保护红线、基本农田保护红线、城镇开发边界),城市规划区范围,城市规划区“三区”(禁建区、限建区、适建区),城市规划区“四线”(绿线、蓝线、紫线、黄线),公共管理与公共服务用地布局,公共安全设施布局,特殊用地布局等。


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 总规空间类强制性内容编制

 存在的问题

总规编制改革的呼声,很大一部分是由城乡规划督察过程中暴露出的问题倒逼而产生,亦即在“编制—实施—监督”的过程中,由于末端的监督出现了“不合理”的情况,推动了“监督—实施—编制”的逆向倒逼式改革。

2006年开始施行的城乡规划督察员制度中的一个重要手段,就是住房城乡建设部原稽查司与部规划信息中心合作,通过卫星遥感技术对城市总体规划的“三区四线”等强制性内容进行周期性监测,动态掌握用地图斑与总规不一致的情况。按照城乡规划督察的逻辑,在“总体规划—控制性详细规划(以下简称控规)—规划许可—建设实施”的过程中,既然最末端的实施与最前端的总规不一致,城市规划主管部门就有责任解释为何出现“偏差”,以及在哪个环节导致了“偏差”;然后由督察员对这种偏差是否“合理”进行判断。客观地说,这并非像外界诟病的那样,“拿总规去督察实施,跳过了中间的环节”,因为督察部门首先是要求对这种“偏差”进行解释,而并非判定所有这些“偏差”都是错误。但如何对这些“偏差”是否合理、合法进行“裁量”?督察部门是否具有这种“裁量权”?如果不具备这种“裁量权”的话,又通过何种制度来处置这种“偏差”?这正是“监督—实施—编制”逆向倒逼式改革中的核心问题。

以下就拿总规强制性内容督察中案件占比最多、争议最大的“绿线”督察举例分析。


2.1  案例一

案例情况:X市《X控制性详细规划》于2010年5月通过市政府审批,为进一步提升公园绿地的生态效应和服务功能,控规在保证总规中明确的公园绿地规模前提下,在空间上进行了位移(从道路左侧移动到道路右侧)(图3)。

▲ 图3 | 总规绿线督察案例一

Fig.3  Case 1: green line supervision in city comprehensive planning

在案例一中,控规的公园绿地与总规相比,面积略大,形状基本一致;位置发生偏移,但偏移量不大,只是从道路左侧移动到道路右侧。总结来说,这种变更一是不损害公共利益的“正向变更”,二是变动情况不大的“微弱变更”,三是通过控规实现变动的“合规变更”,所以初步判断这种变更是允许的。

从案例一的深层意义来看,给总规强制性内容设定适度的“弹性”是具备技术合理性的。因为,规划的科学性是规划权威性的基础,城市总体规划的用地布局是遵循一系列“布局原则”的结果,而这些“布局原则”是科学性的根本所在。在这些“布局原则”基础上,过去总规审批通过的、“准确”的用地布局仅仅是多种可能性选择中的一个,并不能排除符合“布局原则”的其他可能性选择。按照语义学的阐释,“布局原则”这个“所指”,并不对应于“准确”的用地布局这个唯一“能指”,而是一系列“能指”的集合。例如“按照级配合理、均好分布、廊道连续的原则建立城市绿地系统”是一类“布局原则”,总规最终将某个绿地布局在A地块只是其中的一个可能性,而符合此“布局原则”的B地块、C地块……等方案都是“技术合理”的。

从总规强制性内容的改革方向上看,对于这种不唯一的技术合理方案,与其划定一块“准确”的用地而产生“能指——所指”间的歧义,不如将其背后的“所指”直接表达在规划成果中,即直接在文本中表述“布局原则”,在图件中表述“意向性布局”,而非规定“准确”的用地布局。

从规划编制、实施、监督三者的关系来看,应当将“弹性”前置到规划编制中,而非后置在规划监督中。就是将“技术合理”的多种可能性选择表述在规划文本和图件中,让监督者“有更科学的法可依”,而不是将多种可能性选择做为监督者的“自由裁量权”,让监督者依据“能指”猜测背后的“所指”。也就是说,在规划制定中设定“弹性”管控要求以体现“科学性”,在规划执行中严格遵照规划制定的“弹性”管控要求以体现“严肃性”。

2.2  案例二

案例情况:遥感督察发现,X市某片区的控规对总规用地布局和强制性内容进行了大幅修改,与法定总规要求不一致。总规中近18hm2的区级公园,在控规中分散为沿路带状绿地和街头公园(图4)。

▲ 图4 | 总规绿线督察案例二

Fig.4  Case 2: green line supervision in city comprehensive planning

在案例二中,X市在总规中确定了一个新城片区,但鉴于工作深度原因,总规的用地布局本质上看仅仅是示意性表达。其后又通过控规深度的方案征集对片区用地布局进行了优化,结构和形态都发生了很大变化,原有绿线与新的控规方案不符,实际建设是按照控规方案落实的。

从案例二的深层意义来看,总规中新城、新区的用地布局方案具有更大的不确定性。如果说案例一是在路网格局基本确定基础上、相邻地块的“多方案选择”,那么案例二就是在路网格局尚未确定情况下的“示意性规定”,对强制性内容的表述更加趋向于文本中的“布局原则”,甚至无法在图件中表达“示意性布局”。

但案例二还有另外一个问题,控规的公园绿地与总规相比,总面积虽然相近,但是形态发生了本质性变化,从完整的块状公园分散为沿路的带状绿地和街头公园,其属性、功能、价值也随之发生本质变化。总结来说,这种变更的幅度过大,背离了总规确定的“布局原则”,初步判断是不允许的。因此,从本案例得到的另一个启示是:给总规强制性内容设定的“弹性”应当是有限度、有条件的。

2.3  案例三

案例情况: X市X水务开发集团有限公司侵占了城市总规、控规确定的滨河公共绿地,用之建设防汛指挥中心和接待中心,未办理规划审批手续(图5)。

▲ 图5 | 总规绿线督察案例三

Fig.5  Case 3: green line supervision in city comprehensive planning

在案例三中,水务公司侵占了滨河公共绿地,公园绿地的变更面积虽然不大,但却是“结构性”的——变更后的建设用地阻断了滨水公园绿地的连续性和可达性,导致公共利益受损。更为严重的是,此案例的开发建设单位并未办理规划审批手续,性质上是违规侵占绿地行为,因此需要依法进行查处和纠正。

从案例三的深层意义来看,其一,更加说明了总规强制性内容设定的“弹性”应当是有限度、有条件的,这个限度的最重要评判标准是“是否损害公共利益”,而不是“调整面积的大小”;其二,从规划到实施的全过程必须符合法定程序,给总规强制性内容设定的“弹性”仅仅是技术上的“弹性”,而不是程序上的“弹性”。

上述三个案例具有典型性,可以形成的基本共识是:

(1)总规空间类强制性内容应保持适度的“弹性”以适应未来出现的变化;

(2)总规空间类强制性内容的“弹性”在技术上必须是有约束的,而且技术约束必须有一个系统的评判标准,不能用某个单一标准来衡量(如强制性内容占地面积的大小);

(3)总规空间类强制性内容的逐级深化必须符合法定程序,针对技术上不同的“弹性”,可以设定不同难易的法定程序,但一经确定就应严格遵照法定程序执行。


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 总规空间类强制性内容

 设定适度“弹性”的制度意义

上文从问题导向出发,阐述了给总规空间类强制性内容设定适度“弹性”的技术合理性,接下来,进一步分析其制度意义。

我国是一个人口众多和地域辽阔的国家,行政建制上采用了3~4个层级进行管理,国家规模的庞大决定了无法采用一级规划来解决空间规划的所有问题,而必须通过多个层级的空间规划体系来逐级深化落实,并对应各层级的政府事权。所以,“一张蓝图干到底”中的“一张蓝图”本质含义是“一个空间规划体系”的整体蓝图,而不是一张用地规划图“从一个国家管到一栋房子”。

同时,各层次规划的“法律效力位阶”,必然是上位规划高于下位规划。如果一个上位规划的形成,是通过下位规划的“拼合”来实现的,那么必然会出现逻辑上的“倒置”,即下位规划决定了上位规划,结果是整个规划体系的逻辑将无法存在。因此,上位规划的编制应当先于下位规划并指导下位规划,而不是对下位规划进行拼合汇总;上位规划的内容也不能“越俎代疱”,把每一块用地功能都清晰地描绘出来,这样下位规划的编制就没有了意义。

在新一轮城市总体规划编制过程中,我国沿海发达地区的很多城市已经形成了比较健全的城乡规划体系,不少城市的控规已经实现了全覆盖和信息化。某些人似乎认为,为了准确表达强制性内容,可以将现行控规的相关强制性内容反馈到总规中,上文所述的“逻辑倒置”似乎成为一种合理的技术路线。但是,如果新一轮总规的作用仅仅是对现行控规的“认定”,则总规就将沦为“形式化”和“工具化”的规划,其权威性和严肃性将不复存在,也会削弱总规的战略性和综合性。

为正确理解新一轮总规的技术路线,必须要正确理解新一轮总规的任务。如果说上轮总规的任务是在城镇化快速发展的初期为城市空间增量拓展建构了骨架,那么本轮总规的任务就是在城镇化快速发展的中后期为城市空间品质提升制定路线图。在这个新的任务之下,从总规到控规仍然是一个从“结构指引”到“精准布局”的技术过程,只是这种“指引—布局”已不再主要是新增建设的“指引—布局”,而更多是存量提质的“指引—布局”。

因此,不论是城镇化的哪个阶段,空间规划体系中一个逻辑合理的上位规划,必然是一个战略性、结构性、保持适度弹性的规划,通过给下位规划提出“条件”,为下位规划的“清晰化”预留空间,同时也为下位规划的存在提供合法性理由。而一个逻辑合理的空间规划体系,必然是一个逐步清晰化的链接过程。城市总体规划的强制性内容应当具备适度“弹性”,并通过城乡规划体系的层级传导,在分区规划、控制性详细规划、专项规划等下位规划中逐步实现“清晰化”,总规要做的事情,是对下位规划需要“清晰化”的内容进行规定,并对“清晰化”过程中需遵守的原则提出要求。

这种空间规划的层次关系,其背后对应的是各层级政府事权的制度设计。也就是说,“一级政府,一级事权”。上级政府既要对下级政府实施必要的管控和监督,同时也要适度放权、预留弹性。当前推进国家治理体系和治理能力现代化的目标,就是要实现简政放权、放管结合、优化服务,提高政府效能,激发市场活力和社会创造力;核心问题就是要明确“放什么”、“管什么”,“如何放”、“如何管”。

所以,给总规空间类强制性内容设定适度“弹性”,从表述上看似乎存在着悖论,但这正是总规的“空间规划属性”和“上位规划属性”的必然结果,正体现了国家治理体系改革的方向。其改革目的,不是弱化总规的“刚性控制作用”,而是在事权明晰、放管结合的基础上,更加科学、合理地强化总规的“刚性控制作用”,其改革难点,是对适度“弹性”的科学、合理规定。


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 总规空间类强制性内容

 设定适度“弹性”的参照因素

科学、合理地规定总规空间类强制性内容的适度“弹性”,需要参照以下两方面因素。

4.1  强制性内容的事权归属

每一个层次的城乡规划都有它的审批和监督主体,也有它的实施主体。

总规强制性内容的“全集”是政府的空间治理责权,即“公共资源管制”(制定负面清单)和“公共服务供给”(制定责任清单)①。这个“政府”中,既包括了做为审批和监督主体的上级政府,也包括了做为实施主体的本级政府。

如果不将这两类事权加以区分,就会出现“多龙治水”的情况,一方面可能会导致上级政府的监督事无巨细,消耗过多行政资源,且易出现“本末倒置”、“眉毛胡子一把抓”;另一方面可能会使得本级政府失去适度的自由裁量权,导致城市活力不足,或者在上级政府无力监管的情况下,获得过度的自由裁量权,导致长远、宏观的公共利益受损。

4.2  强制性内容的空间基准

强制性内容在空间上的定界基准,按照其是否具有现状参照物可分为两类。

一类以既有的空间限制性要素做为定界基准。这种情况一般出现在城市建成区中,例如已经存在的城市公园、已经存在的历史街区等等;但也有可能出现在规划新建城区中,例如在新建城区中围绕既有山体或湖面划定城市公园,或在既有山体、水面边缘划定适当宽度的防护绿地等等。

另一类并没有现状要素做为参照,而只是按照一定规则提出大致的空间要求。这种情况一般出现在规划新建城区中,例如在新建城区空间比较居中的位置划定一定规模的区级公园,或者开辟连通山水资源、贯穿新建城区的一定宽度的绿带等等;但也有可能出现在城市建成区中,例如为增加城市公共空间,在某一片区的大致范围内拆除既有建筑、新建一定规模的公园等等。

这两类强制性内容的本质区别在于,前者是可以依托现状参照物进行准确定义和定界,后者只能提出大致的空间管控要求,有待在下位规划中进行准确定义和定界。

综合上述分析,总规空间类强制性内容的适度“弹性”,一方面应按照其事权归属进行层次甄别,有针对性地提出不同深度的管控要求;另一方面应按照其空间基准进行程度区分,有针对性地提出不同精度的约束条件。


5

 总规空间类强制性内容的

 编制改革建议 

依据上述分析,建议对总规空间类强制性内容按照事权归属进行分层管控,按照空间基准进行分度约束。

5.1  按照事权归属进行分层管控

建议根据强制性内容的重要性对其进行分层设定,分别对应中央、省级和城市政府的事权。需要明确的是,这里所指的事权是“监管权”,而非“制定权”或“实施权”,因为“制定权”和“实施权”都在城市人民政府;同时,这里所说的“监管权”是指“主要监管权”,因为上级政府的“监管权”还包括对下级政府“监管权”的“监管”,如果不限定在“主要”,则上级政府的“监管权”是大于且包含下级政府“监管权”的。

建议在规划文本和图件中,对强制性内容的层级进行注明。以下就以国务院审批总规的城市为例,对总规空间类强制性内容的分层管控进行阐述(表1)。

▲ 表1 | 总规空间类强制性内容事权(主要监管权)对应一览

Tab.1  Different levels of government authority corresponding with compulsory spatial content in city comprehensive planning

5.1.1  中央政府事权

包括:跨辖区的组团功能、设施布局、生态环境协同要求,市域内国家级自然、人文资源范围和保护要求,市域“三空间”(生态、农业和城镇空间)比例、范围,市域“三线”(生态保护红线、基本农田保护红线、城镇开发边界)边界,城市规划区范围(国务院审批城市),城市规划区“三区”(禁建区、限建区、适建区)范围,城市规划区“四线”(绿线、蓝线、紫线、黄线)中的一定级别以上、一定面积以上、结构性或具有其他重要价值的绿线、蓝线,区域性重大交通和公用设施黄线,所有紫线,公共管理与公共服务用地配置标准,区域性重大公共安全设施布局与配置标准,军事、涉外等特殊用地布局等。

例如,可在规划文本中规定:“面积在1平方公里以上的城市公园、列入国家3A级以上旅游景区的城市公园、位于城市结构性绿环或绿楔中的城市公园均应作为中央政府监管的城市绿线”。

5.1.2  省级政府事权

包括:市域内省级自然、人文资源范围和保护要求,城市规划区范围(非国务院审批城市),城市规划区“四线”中除上述外的市级公园绿线、除上述外的所有蓝线、除上述外的对外交通和公用设施黄线、城市主干路以上道路黄线、市级公用设施黄线,市级公共管理与公共服务用地边界,市级公共安全设施布局,除上述外的特殊用地布局等。

例如,可在规划文本中规定:“除中央政府监管的城市绿线外,所有市级公园均应作为省级政府监管的城市绿线”。

5.1.3  市级政府事权

包括:城市规划区除上述外的其他绿线、黄线,区级以下公共管理与公共服务用地边界,区级以下公共安全设施布局等。

例如,可在规划文本中规定:“除中央和省级政府监管的城市绿线外,区级以下公园应作为市级政府监管的城市绿线”。

5.2  按照空间基准进行分度约束

从“弹性”到“清晰”的逐级空间“管理”,在技术上是有难度的②。建议根据其参照的空间基准不同实施分度约束,该深则深、该浅则浅,分别采用定则、定量、定构、定界、定形、定序的管控方式。超大、特大、大城市的城乡规划层级较多,可以在总规阶段设定较多“弹性”的强制性内容;而中、小城市则可以“一步到位”,尽量设定“清晰”的强制性内容。对于需要在下位规划(分区规划、详细规划、专项规划)中深化落实的强制性内容,总体规划文本应对总量、结构、布局等提出可落实、可监管的要求。

规划文本中,应针对不同管控方式制定相应的“法条化”文字表述形式;规划图件中,应针对不同管控方式采用差异化的图例。

5.2.1  定则

因层级较低、内容过细不能在总体规划中实施定量和定位管控的,可以列出必须遵守的法律、法规,国家和行业标准、规范,地方规定、办法。这种情况一般适用于总规中的镇(乡)、村或城市内区级以下绿地、设施配置标准。

例如,可在规划文本中规定:“居住区内的绿地总量与布局应遵循《城市居住区规划设计规范》。”或:“新建城区的绿地与广场用地布局应满足XX米服务半径全覆盖,人均绿地与广场用地不得低于XX平方米。”

5.2.2  定量

在文本中明确必须达到的绿地、设施配置总规模或分片区规模,基于生态文明、适度的人均绿地、设施配置标准,以及对下位规划分解规模的具体要求。适用于规划新建城区的管控,或已建城区中新增设施的管控。

例如,可在规划文本中规定:“在XX新区中,建设1处区级公园,面积不低于XX公顷;建设N处片区级公园,每处面积不低于XX公顷。” 或:“在XX新区中,XX设施的人均配置标准不得低于XX平方米,总设施规模为XX公顷,其中XX组团内布置面积不低于XX公顷的设施X处,XX组团内布置面积不低于XX公顷的设施X处……”

5.2.3  定构

在文本和图件中明确空间上的结构性要求,包括通道(廊道)的大致走向、连续性和最低宽度要求。适用于规划新建城区的管控,或已建城区中新增设施的管控。

例如,可在规划文本中规定:“在XX新区中,建立连通北侧XX山和南侧XX湖的带状绿地,空间位置控制在XX路与XX路之间,最低宽度不得小于XX米,带状绿地的连续性不得被打断。”

定量、定构而无法定界的空间类强制性内容应注意图文结合,在规划文本的管控条文基础上,应在规划图件中以虚线标示大致的位置和形态。

5.2.4  定界

在文本和图件中明确空间上的准确边界。适用于市域范围内的生态保护红线、永久基本农田保护线,以及自然保护区、风景名胜区、森林公园、湖泊湿地、水源保护地、蓄滞洪区等各类已明确的保护边界;已建城区对既有现状的认定型管控(包括已有的城市绿线、蓝线、紫线、黄线等),或新建城区与现有地物(山体、湖泊水系、林地、历史文物古迹等)相关联的管控。

例如,针对绿线,可在规划文本中规定:“在老城区中,保护现状XX公园……不得侵占现状公园绿地。”或:“在XX新区中,控制XX山前XX米内为防护绿地,不得有任何建设行为。”或:“在XX新区中,以现状XX湖面为核心,划定距湖岸XX米范围内为新建公园绿地。”

针对紫线,可在规划文本中规定:“保护现状XX历史文化街区,新增XX历史文化街区,划定紫线并严格遵守《城市紫线管理办法》。”

定界的空间类强制性内容还应在文本附表中列出名称、等级、面积;在规划图件中以实线标定准确边界和关键点坐标。

5.2.5  定形

对某些地区提出空间形态、风貌的附加要求,包括视廊、天际轮廓线、建筑高度、强度、形式、色彩等管控要求。适用于城市设计重点控制区的管控。

例如,可在规划文本中规定:“在XX山顶与XX河最短视线的夹角XX度范围内,严格控制新增建筑高度,不得超过XX米。”或:“在XX塔尖周边半径XX公里范围内,设定XX度夹角的锥形高度控制区,所有新增建筑高度不得超过锥形高度控制要求。”

5.2.6  定序

规定城市建设的时序,包括哪些片区建设或改造、设施项目应在近期实施,哪些不得在近期实施等等。

例如,可在规划文本中规定:“确定2020年前城市更新地区为……;确定2020-2030年的城市更新地区为……”或:“确定2020年前新建道路XX条,分别为……;确定2020-2030年新建道路XX条,分别为……”


6

 总规空间类强制性内容的审批和

 修改规则改革建议 

6.1  依据强制性内容的分层管控明确审批重点内容

建议按照分层管控的方式,总规上级审批机关重点审批对应中央政府事权和省级政府事权的强制性内容,对应市级政府事权的内容应在总规成果中体现并由上级审批机关备案。

6.2  依据强制性内容的分层管控设立不同的修改程序

对于不涉及强制性内容的局部修改,组织编制机关应当向本级人民代表大会常务委员会提出评估报告并附具征求意见的情况,经本级人民代表大会常务委员会通过后方可修改,并报原审批机关备案。

对于涉及强制性内容的城市总体规划修改,应按照《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第四十六条、第四十七条规定的程序进行。其中,对应市级政府事权的强制性内容修改,建议对启动修改程序和修改成果审批程序进行适当简化。例如,将此类情形设定为《城乡规划法》第四十七条的“(五)城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形”,将修改前需要提交的《修改强制性内容专题报告》简化为“修改说明”,取消纲要审查,将成果审查的重点放在所修改强制性内容的技术、法律和行政审查上等。

6.3  依据强制性内容的分度约束甄别是否需要启动修改

在对强制性内容进行分度约束之后,只要符合总规成果中针对特定地区的特定管控要求(有可能是定则、定量、定构、定界、定形、定序中的某类情形),下位规划的具体深化方案(包括在满足总规定则、定量、定构要求下对边界的深化或调整),都不涉及对总规强制性内容的修改,也不必启动总规修改程序。


7

 总规空间类强制性内容的

 监督规则改革建议 

7.1  从“末端纠错”转向“前端预防”

做为上级政府监督城市政府规划建设管理情况的制度工具,城乡规划督察制度应将重心放在上级政府和城市政府“博弈”的关键环节,即控规是否落实、深化总规强制性内容的环节,而不是替代城市管理监察部门,将重心放在城市政府和业主博弈的环节,即具体建设行为是否违反规划建设许可上。城乡规划督察的主导方式也应实现转变,从过去主要通过巡查实现建设行为的“末端纠错”,到重点通过监督控规审批实现规划制定的“前端预防”。

7.2  依据强制性内容的分层管控明确各级督察事权

建议尽快建立、完善国、省两级规划督察制度,明确国家住建部和省住建厅派驻督察员的事权,同时保持两级督察员的互动和协同。除按照总规审批机关的不同进行事权分工之外,建议按照总规强制性内容的分层管控,对应中央政府和省级政府事权进行监督分工。同时健全城市管理与监察部门,对应城市政府事权进行监察。

只有采取这种方式,才能保证部派督察员在监督过程中把握全局、切中要害;保证非国务院审批城市的重大资源保护和重大设施供给的“国家监督不缺位”;保证国、省两级督察员和城市监察员各司其职、事权明晰。

7.3  依据强制性内容的分度约束明确督察评判标准

按照强制性内容的分度约束要求,进行相对应的分度督察。即不采用“边界是否符合”为唯一评判标准,而是按照总规成果设定的管控深度,采取差异化的评判标准。

按照上文的分析,规划督察员的职责是“依法督察”。提高总规的“弹性”,不能通过规划督察员给自己设定“自由裁量权”来实现,而应通过总规编制的分度约束来实现。依此原则,目前的城乡规划监督正处于“过渡期”:由于现行总规中对强制性内容的设定缺乏分度约束,导致管控“过刚”,但这并不是地方政府要求规划督察员“网开一面”的理由。这一时期对于有争议的总规强制性内容管控尺度的把握,应由原审批机关判定,而不是由规划督察员来判定。


8

 总结 

我国空间规划体系的建构是大势所趋。与“数字类”规划体系相比,“空间类”规划体系的难点是如何在一个自上而下的规划体系中实现空间管控的逐步清晰化。这个过程既要考虑到行政上的事权对应,又要考虑到技术上的刚柔并济。

为破解这一难题,总规编制改革是前提和基础。建议通过总规空间类强制性内容的分层管控和分度约束为总规设定适度“弹性”,保障下位规划有继续深化和完善的空间。

在总规编制改革的基础上,总规审批和修改可以根据强制性内容的分类制定不同的规则和程序,总规监督也可以根据强制性内容的分类明确督察的分工和尺度。

本论文不代表任何官方定论,仅从技术合理性上提出框架性的建议,对于总规编制中具体的分层管控、分度约束方法与标准,总规审批、修改中具体的规则和程序,以及总规监督中具体的分工和尺度,尚需要展开专项的课题研究以便深化。

“不破不立,不立难行”。在明确了城市总体规划的改革方向之后,需要尽快在全国范围内推进新一轮总规的编制。只有尽快将新的改革理念融入总规,并尽快审批实施,方能以此推进实施和监督的改革;而只有最终实现总规编制、实施、监督的协同改革,方能提高总规的严肃性和权威性,并成为国家空间规划体系的基石,推动国家治理能力和治理体系的现代化。


【参考文献】(略)

注:本文分享自“城市规划”微信公众号,特此鸣谢.

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住建部副部长:正在15个城市开展规划改革试点工作

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厦门总规系列研究 Ⅰ│事权划分VS政府责任:新一版城市总体规划改革的思考

如何让城市总体规划更有用?

构建空间规划体系,推进城市总体规划改革

杨保军:从中央城市工作会议精神谈新一轮总规的历史使命│总规话

重磅推荐│关于加快城市总体规划改革与创新的倡议书

“编审分离”vs“分级管控”——成都新一轮城市总体规划编制的思考│实践探索

深圳2030:实现有质量效益的精明增长——深圳新一轮城市总体规划编制的初步思考│实践探索

再议城市总体规划的作用│焦点观察

李晓江:城市空间:价值转换与重构——关于总体规划方法的思考│总规话

深圳城市总体规划的发展历程与实施评价│总规话

城市总规“编审分离”的实践探索——以国务院批复兰州总规模板为例│实践探索

会议专递│董珂:从行政和技术理性看国家空间规划体系的建构

董珂:新形势下城市空间发展战略的思路与重点——以常州为例│2015年度CAUPD业务交流会专递

张兵:国家空间治理与空间规划体系│观点

王富海 袁奇峰 石楠 赵燕菁 林坚:空间规划——政府与市场│焦点观察

樊杰:五个发展理念与国土空间格局配置新思路——对空间规划的一些思考│焦点观察




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